老龄办工作概论

第一节        老龄办的职能作用

一、老龄工作的现行体制和机构

工作体制属于行政体制的范畴。根据行政体制原理，老龄工作体制应当包括老龄工作的机构设置、工作职能划分和工作运行机制三个方面。

随着我国人口老龄化的迅速发展，我国老龄工作体制在经历了中国老龄问题全国委员会、中国老龄协会两个发展阶段后，1999年10月，成立了全国老龄工作委员会，并建立了自上而下统一的老龄工作组织机构。老龄工作机构的性质由社会团体、事业单位转变为国务院主管的议事协调机构。老龄工作机构职能也由调查研究、提出建议转变为对发展老龄事业的管理和指导。老龄工作逐步纳入到党和国家的议事日程，老龄事业从此进入了新的发展阶段。

全国老龄工作委员会由中央、国务院24个涉老部委组成，国务院领导同志担任主任。全国老龄工作委员会是国务院主管老龄工作的议事协调机构，其主要任务是：①研究制定老龄事业发展战略和重大决策，协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划；②协调和推动有关部门做好维护老年人合法权益保障工作；③协调和推动有关部门加强对老龄工作的宏观指导和综合管理，推动开展有利于老年人身心健康的各项活动；④指导、督促和检查各省、自治区、直辖市的老龄工作；⑤组织、协调联合国及其他国际组织有关老龄事务在国内的重大活动。

现行老龄工作机构的性质是委员会制。老龄工作委员会的主要职能是对老龄工作中涉及全局和长远的一些重大问题进行议事协调，制定老龄工作的重大方针政策和近、中、长期规划。老龄工作委员会成立后，既不是代替各成员单位原来承担的老龄工作业务，也不是将老龄业务工作集中起来进行统一管理，而是在原有涉老业务不变的基础上，将各涉老部门组织起来，对一些重大问题进行综合研究和协调，做出正确决策，以便统一认识，相互配合，形成合力，步调一致地推动老龄事业发展。

二、老龄委办公室的性质和职责

全国老龄工作委员会下设办公室，办公室设在民政部。部长兼任办公室主任，一名副部长兼任办公室常务副主任，主持办公室日常工作。办公室在民政部领导下开展工作，对全国老龄工作委员会负责，办公室不是民政部的内设机构。

老龄委办公室是各级老龄工作委员会下设的具体办事机构。老龄委办公室既不同于党委、政府的职能部门，又不同于过去的老龄部门，它是各级政府老龄工作议事协调机构的办事机构。各级老龄委办公室的职责是由各级老龄工作委员会明确或委托的，并按照各级老龄工作委员会明确或委托的职责开展工作。

全国老龄工作委员会办公室的主要职责是：①办理全国老龄工作委员会决定的事项；②研究提出全国老龄工作发展的方针政策和规划，拟订实施办法；③督促、检查全国老龄工作委员会决定事项在有关部门和各地的落实情况并综合上报；④负责各成员单位的联系、协调工作；⑤开展调查研究，搜集、整理老龄工作的有关情况和信息，总结推广先进经验；⑥承办全国老龄工作委员会交办的其他事项。

由于老龄工作体制的变化，各级老龄委办公室要围绕新的职责开展工作，应从工作思路、工作方式和工作作风上进行调整，实现“三个转变”：①在工作思路上，从习惯于部门工作的局部思考问题，注重策划具体活动，转变到从老龄工作的全局思考问题，注重抓好带有全局性的大事，紧紧依靠各成员单位、社会各界的力量来推动老龄事业发展上来；②在工作方式上，从事无巨细地直接操办，转变到进行宏观指导、综合协调、督促检查和总结经验、典型引路上来；③在工作作风上，从文山会海、浮在上面、流于形式，转变到重心下移、深入基层、调查研究、注重解决实际问题和讲求实效上来。

三、老龄委办公室的作用

（一）参谋助手作用

当好参谋、做好助手包括四个方面的内容：首先，牢固树立全局意识和服务意识；其次，深入调查研究，掌握了解实际情况，及时向领导报送高质量的调研报告、综合信息和意见建议，为老龄工作委员会的重大决策提供服务；第三，在中央和省一级的老龄工作委员会，根据需要建立专家咨询组，发挥老龄专家学者的作用，就重大问题提出咨询意见，为党政领导和老龄工作委员会决策提供参考；第四，中央和省一级老龄委办公室要办好《老龄工作简报》和《老龄情况反映》，做到下情上达，上情下达，互通信息，交流经验，指导老龄工作的开展。

（二）综合协调作用

所谓综合就是要在了解各个成员单位、各地工作情况的基础上，进行综合分析，从宏观上把握老龄工作的整体情况。综合工作要做到客观、准确和全面，分析问题要力求有高度、有深度有见解。所谓协调就是协调各涉老部门之间的关系，协调各部门的工作，使各涉老部门在工作上相互配合和支持，形成合力，共同推进老龄工作，发展老龄事业。协调的内容，主要是贯彻《中华人民共和国老年人权益保障法》，维护老年人合法权益，制定实施老龄事业“十五”计划，制定实施各种优待政策，策划和推动有关部门共同参与的重大老年活动等。办公室的协调工作应立足于建章立制，通过制定成员单位职责分工、成员单位年度行动计划，建立联络员职责、联络员联席会议等方面的规章制度，发挥各个成员单位的积极作用，推动老龄工作开展。

（三）督促检查作用

发挥好督促检查作用，首先要对《老年法》和《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》的贯彻执行、《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》的具体实施、有关老龄政策法规的贯彻落实、党委政府和老龄工作委员会的工作部署及党政领导有关指示的办理情况等进行跟踪，督察督办，确保上述工作落到实处；其次，对在贯彻落实中存在的问题，协同有关部门认真研究解决，重大问题及时上报；第三，对带有倾向性、涉及多个地方或部门的重大问题，组织力量进行督察调研，写出有情况、有问题、有分析、有建议的调查报告，供领导决策。最后，发挥好督察检查作用，还要注意抓好正反两个方面的典型，发挥新闻媒体的作用，表彰先进，敦促后进。

为了发挥上述三个作用，老龄委办公室应该始终注意加强办公室自身的思想建设、组织建设和作风建设。老龄委办公室干部应学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习老年学和老龄工作业务知识，不断提高自身的政治和业务素质。

第二节        老龄委办公室的工作原则

一、坚持把贯彻实践“三个代表”重要思想作为老龄工作的出发点和落脚点

“三个代表”重要思想告诉我们，任何政党、任何事业、任何工作，都离不开生产力、文化和群众三个基本要素，都会直接或间接地在这三个要素上发挥某种作用，同时，也将直接或间接接受这三个要素的检验。“三个代表”重要思想抓住了客观事物中最基础、最重要、最根本、最关键、最本质的特征，把先进生产力、先进文化和人民利益联成一个有机整体，从而揭示了党的建设和社会主义现代化建设的客观规律。因此，“三个代表”重要思想是指导包括老龄工作在内的各项工作的强大思想武器，是老龄工作的行动指南。在老龄工作中，贯彻实践“三个代表”重要思想应该坚持：

（一）树立“全局”意识，通过不断加强老龄工作，努力促进代际和谐和政治稳定，为促进我国先进生产力的发展创造良好的社会环境

老龄工作紧密联系着生产力的发展。先进生产力的发展可以为社会、为老龄工作创造物质基础，提供开展工作的手段；同时老龄工作可以通过调整、完善生产关系和上层建筑的某些环节，创造良好的社会环境，促进我国先进生产力的发展。以“三个代表”重要思想为指导，就要在老龄工作中，不断增强“全局”意识，时刻想着经济的全局、政治的全局，想着改革、发展稳定的全局，使老龄工作自觉地服从服务于社会主义现代化建设。

（二）树立“阵地”意识，切实加强老龄文化建设，为促进先进文化地方的发展添砖加瓦

老龄工作从根本上说，包括物质和精神两个方面的工作。精神方面的工作就是老龄文化工作，主要包括敬老文化建设和老年群体的思想文化建设两部分。这两部分相互联系、相互促进、

相辅相成，共同构成了有中国特色的老龄文化。老龄文化作为社会文化的一部分，是社会主义精神文明建设的重要内容，直接关系着代际团结和老年思想文化阵地的方向。忽视或削弱了这方面的工作，不仅会出现代际矛盾，而且存在老龄思想文化阵地被落后文化甚至腐朽文化占领的危险。以“三个代表”重要思想为指导，就是在老龄工作中树立“阵地”意识，高度重视老龄文化工作，既要加强敬老文化建设，又要加强老年群体的思想政治教育，使老龄文化工作始终保持正确的方向。

（三）树立“共享”意识，在老年保障政策指定上处理好老年群体和其他群体的利益关系

老龄工作的一个重要任务是维护老年人的合法权益，不断增进老年人的实际利益，这不仅关系到老年人，而且关系到其他群体，乃至国家可持续发展战略的实现。这里，既要防止脱离实际地片面强调老年人的利益，而损害国家可持续发展；另一方面，更要防止忽视老年人的利益，使老年人这个弱势群体陷入相对贫困。按照“三个代表”重要思想要求，老龄工作者必须增强“共享”意识，坚持老年人利益和其他群体利益的统一，根据“效率优先，兼顾公平”的原则，科学合理地增进老年人的实际利益。

（四）树立“服务”意识，能力为老年人多办实事

老年人是人民群众的一部分，人民群众的根本利益就包括着老年人的利益。以“三个代表”重要思想为指导，就要树立全心全意为老年人服务的思想，想老年人之所想，急老年人之所急，帮老年人之所需，千方百计为老年人排忧解难，多办实事好事，努力从物质和精神生活

两个方面不断改善和提高老年人的生活质量，通过具体增进老年人的实际利益来代表人民群众的根本利益。

二、坚持贯彻“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针

这个方针揭示了以综合性、社会性、群众性为特点的老龄工作的内在要求，明确了构建“大老龄”格局的正确方向，为老龄工作部门提供了正确的工作思路和工作方法。

坚持党政主导，就是要把老龄工作摆上党和政府的工作议程，定期研究解决老龄工作的突出问题，从法规、政策、计划、经费和典型示范等方面发挥党委和政府对老龄工作的主导作用，努力实现老龄工作的法制化，使老龄工作始终保持正确的方向。

“社会参与”就是强调非政府机构的作用。老龄工作是社会工作，政府包不了，必须走政府主导下的社会化道路，充分调动各方面的社会力量参与老龄工作。在我国，社会力量主要是事业、企业、社团、和民办非企业单位等四类非政府力量。这四种力量，资源丰富，有物质的，有智力的，有技术的，有市场的，也有舆论的，潜力巨大，老龄工作离不开这个巨大的资源，离不开非政府机构的力量，必须最大限度地的调动非政府力量支持参与的积极性，调动得越好，老龄工作就越有成效、越活跃。

“全民参与”在老龄工作方针中处于基础地位，就是强调全体公民的责任，强调全体公民对人口老龄化的关注，强调对老年人价值的正确认识，强调全体公民树立敬老、养老、助老意识，把敬老、养老、助老作为社会公德，更主要的是强调全体公民要在关爱老年人方面有实实在在的行动，在经济供养、生活照料和精神慰藉等方面为自己的父母和身边的老年人办实事。

“党政主导、社会参与、全民关怀”这一方针，概括准确，内涵丰富，非常符合中国老龄工作实际，是一个有重大指导意义的科学方针。各级老龄工作部门应该认真学习、深刻理解、自觉贯彻。这三个以“大老龄”为特征的工作方针，对老龄工作者提出了很高的要求：除了要具备公务员应有的一般素质外，还要有很强的综合协调和社会交往能力，善于联络、善于宣传、善于交朋友。从某种意义上说，老龄工作者应该成为一个地区的社会活动家。

三、坚持老龄工作与党和政府的中心工作相结婚，为改革、发展、稳定的大局服务

只有把握好这一条，老龄工作在党和政府工作的全局中才能有位置，才能使党委和政府感到老龄工作不可或缺。为中心工作服务，为大局服务，就是要找好老龄工作和中心工作的结合点，这些结合点就是社会发展、社会安定团结、精神文明建设、社区建设、基层基础工作等。谁结合的好，谁就有地位，就会受到重视，得到支持，就容易打开工作局面，取得工作的主动权。反之，和中心工作大局结合得不好，甚至离开中心工作大局，老龄工作就不会有地位，空间必然狭窄，处处被动。因此，老龄工作部门，特别是领导干部，要学会和提高同全局工作结合的艺术，增强把握能力，使老龄工作在结合中开创新局面，在结合中为全局做出贡献。

四、坚持注意解决老年人的突出问题，为老年人多办实事

推动老年人实际问题的解决，应成为老龄工作的一个重要着眼点。老年人的问题，就是老年群体的需求。随着社会的进步和老年人素质的提高，老年群体需求也明显提高，有物质的、也有精神的，包括供养需求、照料服务需求、文化需求、教育需求、活动场所需求、再婚需求、旅游需求、权益保障需求、参与社会发展需求等，这些需求日趋多样性和层次性。老龄工作部门要重视和研究这些需求，从实际出发，有重点有计划地推动为老年人办实事，满足老年人比较突出的需求。李岚清同志要求各涉老部门“抓落实、办实事”，就是强调解决实际问题，不能空喊口号，空讲原则。他说，我评价一个部门的工作，不是听你说得怎么样，而是看你实事做第怎么样。通过办实事，来体现党和政府对老年人的关怀，体现社会对老年人的关爱。

五、坚持重视发挥老年人特别是老年群众组织的作用

老年群众有两重性，他们既是弱势群体需要关爱照顾，同时他们中有蕴藏着巨大的潜力和资源，是社会发展的重要依靠力量。联合国第二届世界老龄大会突出强调了老年人参与社会发展问题，提出了积极老龄化战略方针。联合国秘书长安南在大会的致辞中说：“老年人是过去、现在和将来的纽带，他们的智慧和经验筑成了我们的生命线。”他号召，要通过提高老年人“在社会发展中的参与率，更好地发挥他们无价的才能和经验。”西班牙首相阿斯纳尔在大会上说过一句更为深刻的话：“一个不能充分利用老年人潜力的国家将是丧失未来的国家。”老龄工作实践证明，老年人特别是老年群众组织在老龄工作中的作用日益明显，已经成了社区基层老龄工作的生力军。我们要以“积极老龄化”的思维观点，充分发挥老年人和老年群众组织的积极作用，通过政策引导、典型示范、舆论宣传、资金支持等多种手段，为老年人在“三个文明”建设中发挥作用创造条件。

第三节  老龄委办公室的工作定位

老龄委办公室的工作抓什么？在那些方面发挥参谋助手作用？综合协调的内容有哪些？督促检查什么？概而言之，就是对办公室的工作如何定位？这是各级老龄工作机构必须认真研究探索并要逐步明确的新问题。

老龄委办公室是议事协调机构，既不是职能部门，也不能代替其他涉老部门的涉老业务。经过三年多的实践探索证明，办公室工作的范围主要在四个方面：①带有全局性综合性的工作；②交叉性的工作。如特困老年人社会化救助工作。社会救助工作按政府职能归属民政部门，但根据我国实际情况，国家不可能完全包办，还要依靠各部门及各方面的民间力量。实际上，涉老部门、社会各方面都在参与社会救助工作。多年来各地老龄部门也一直在特困老年人的社会化救助的动员和组织工作方面发挥重要作用，有的还很有成绩，应该继续做下去；③空白的工作。即老龄工作中确实需要抓又没有人管的工作。如老年群众组织建设的指导工作。从社团角度讲，老年群众组织应归属民政部门管理，但大多数基层老年群众组织因不符合登记注册的条件，但在基层，这些组织又是缺少不了的，事实上是大量存在的，所以民政部门没有管。对这些老年群众组织不能放任自流，各级老龄委办公室应该发挥指导作用；④老龄委领导交办的工作。

根据上述工作范围，老龄委办公室经常性的业务工作有10项：

一、抓好工作计划和政策建议的拟订工作

老龄委办公室应当从本地老龄工作的全局出发，通过调查研究，提出老龄工作的中长期规划和年度计划，以及解决突出问题的政策建议，提交给老龄工作委员会或政府职能部门审议、决策。筹备召开老龄工作委员会全体成员会议，决策重大问题。部署全年或一个时期的工作，每年应召开一次。

二、抓好各项决策落实的推动工作

老龄委办公室要围绕党委、政府以及老龄工作委员会关于老龄工作的决策及部署，通过深入实际、调查研究、动态地掌握各涉老部门工作进展情况，善于发现问题，采取必要措施，包括协调、通报、汇报会、座谈会、联络员会议、经验交流会，督促检查，综合协调，形成齐抓共管的局面，促进各项决策和部署落到实处。

三、抓好老龄工作机构和基层老龄工作组织载体建设

老龄工作机构就是省、市、县（区）、乡（镇）老龄委办公室，属政府机构；基层老龄工作的组织载体就是各类老年群众和老年大学等民间组织。实践证明，政府机构和民间组织缺一不可，共同构成具有中国特色的老龄工作组织体系。政府机构发挥主导作用，民间组织是老龄工作社会化的中介力量和可靠载体，是搞好老年群体管理和服务的桥梁和纽带。事实证明，没有这个相结合的工作体系，加强老龄工作就是一句空话。

四、抓好基层社区老龄工作

老龄委办公室应坚持把工作重点放在基层社区，不断加强对社区老龄工作的指导。加强社区老龄工作，本质上是在社区层面加强对老年人的管理和服务，这不仅是我国人口老龄化严峻形势的需要，也是经济体制改革、社会转型、管理重心下移的需要，是加强基层社会和谐稳定的需要。基础不牢，地动山摇。加强基层老龄工作，努力把“六个老有”落实到基层，对国家、对社区、对老年人都具有重大意义。同时，加强社区老龄工作，可以使老龄委办公室的工作有虚变实，确定老龄工作的落脚点。抓了这个重点，老龄工作就有了实实在在的内容，就有了生存和发展的空间。从某种意义上说，社区老龄工作是老龄工作的基础建设，对加强老龄工作的地位，扩大老龄工作的影响，都具有重要的意义。

加强基层老龄工作也应包括农村。我国老年人的大多数在农村，农村人口老龄化发展速度快，家庭小型化趋势明显，青壮年农民大规模向城市转移，农民养老问题、照料问题日益突出。因此，加强社区老龄工作不能忽视农村。

五、抓好老年优待政策的拟定、协调、决策和落实工作，从政策层面为广大老年人办实事

各地的实践证明，这项工作受益面大，惠及千家万户，深受老年人的欢迎，社会影响大，可以提高老龄委办公室的地位。各级老龄办必须高度重视这项工作，认真做好优待政策的拟定、协调、决策和落实工作，做好老年人优待证的发放和管理工作。同时，根据社会经济发展水平，适时适当扩大优待范围和优待水平，不断增进老年人的实际利益。

六、抓好维护老年人合法权益的综合协调工作

这项工作实际是老龄信访工作。老年人权益问题涉及许多部门，需要我们直接处理的并不多，大多需要转办和协调，但许多老年人把老龄办看作是自己的娘家和靠山。因此，老龄办就要怀着对老年人的深厚感情，积极热情、认真细致地做好老年人信访工作，充分发挥老龄办的综合协调作用。对重要信访要跟踪督察，帮助老年人解决实际问题，力争做到件件有回声，事事有结果。

七、抓好特困老年人社会互助的组织推动工作

老年人贫困问题是我国也是国际社会的一个突出问题。贫困老年人救助工作，除主要靠政府外，还要发动社会互助。我国是发展中国家，政府救助资金是有限的，还要依靠和动员社会各方面的力量，开展社会化救助，作为政府救助的补充。动员社会力量救助特困老人，各级老龄办责无旁贷，应该高高举起特困老年人社会化救助的旗帜。

八、抓好老龄宣传工作

宣传工作在老龄工作中处于举足轻重的地位。老龄工作是综合性、群众性、公益性的社会工作，需要动员社会各方面的力量关注、支持和参与，需要通过宣传使社会各界认识老龄工作，重视老龄工作，支持和参与老龄工作。可以说，老龄工作的方方面面都离不开宣传，没有老龄宣传工作，就不会有老龄工作的加强和老龄事业的发展。宣传的内容主要是宣传老龄工作的重大部署、重大决策、重大措施、重大成绩、重大典型，包括揭露重大典型侵权案件。搞好老龄宣传工作，主要依靠各种宣传媒体，包括报刊、电台、电视台和网络等。老龄委办公室要善于调动媒体的积极性，广交媒体朋友，为媒体提供各种老龄信息，同媒体建立密切的伙伴关系，通过媒体向社会宣传，扩大老龄工作的影响，营造浓厚的敬老养老助老的社会环境。

宣传工作还有一个重要的方面，就是加强内部信息工作，这主要是向领导宣传，让他们了解老龄工作的状况、问题、困难和成绩，争取他们的重视和支持。同时，还要对基层信息工作加强指导。 ‘

九、抓好老年重大社会活动的组织协调工作

重大社会活动主要指“重阳节”期间的老年文化活动、春节慰问老年人的活动等。重大社会活动涉及许多部门和单位，老龄委办公室牵头组织比较合适。如“重阳节”期间的老年文艺汇演、老年艺术节、老年体育运动会、老年书画大展、老年博览会等，做好这项工作社会影响大，不仅有利于老年人，也有利于加强老龄委办公室的社会地位，应作为重点工作全力做好。

十、抓好老龄先进典型的培养和表彰工作，建立老龄工作的激励机制

任何一项工作开展起来，各地总是有差别的，有好有差，我们要善于发现典型，加强培养，运用典型推动工作，这是对所有工作都有效的一个重要工作方法。典型代表着事物发展的正确方向。树立一个典型，就是树立一面旗帜。典型可以是全面的，也可以是某个方面的，同时，典型又是动态的、变化的，典型工作也要常抓不。从某种意义上说，抓典型的能力往往代表着领导机关的工作水平。因此，各级老龄委办公室领导要高度重视抓典型的工作，重要典型要亲自抓。典型成熟了，总结经验，开现场经验交流会，以点带面，推动全局工作。

在抓好典型的基础上，要定期开展争先创优的表彰活动，逐步实现表彰制度化。通过表彰调动各方面的积极性，既要调动老龄工作者的积极性，使他们的价值得到体现；也要注意用表彰调动各级领导重视老龄工作的积极性，还要注意用表彰调动企业家、家庭、社区关爱老年人的积极性，用表彰调动老年人自强自律积极参与社会发展的积极性。老龄工作可以设计针对不同对象的系列表彰活动，使对老龄工作做出贡献的单位和个人都能得到表彰性的社会肯定。

总之，老龄委办公室的工作可以概括为：在老龄工作委员会的领导下，以“三个代表”重要思想为指导，以落实《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》、《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》和各级老龄委的决策和部署为主线，以老龄工作的法制化和社会化为方向，以10项工作为基本内容，加强调查研究、综合协调和督促检查，努力通过法规、政策、计划、示范、表彰和资金支持等手段调动社会各方面的积极性，充分利用和整合社会助老资源，促进老龄事业与社会经济协调发展，促进老年人生活质量的提高和社会和谐稳定。